【内容摘要】羁押必要性审查有助于治愈“一捕到底”的顽症，保障人权。但其作为新生制度，在运行过程中存在承办部门分散、机制不健全及启动方式被动等问题，制约着该制度的成效。因此构建以监所部门为主导的羁押必要性审查工作机制具备必要性，并具有可行性，应予探讨该机制的具体实现方式，以期最大限度减少不必要的审前羁押。

　　【关键词】监所   主导    羁押必要性审查 

　　刑事诉讼实践中，未决羁押是附属于刑事拘留和逮捕而形成的状态。长期以来的办案习惯使“一捕到底”成为我国刑事诉讼程序的常态。可以不被羁押而仍然被羁押，这一定程度上说明了犯罪嫌疑人、被告人的合法权利没有得到有效保障。曹建明检察长曾在全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上，明确要求监所部门牢固树立“三个维护”有机统一的工作理念，尤其要维护在押人员的合法权益。针对“一捕到底”的顽疾，检察机关驻所检察室理应履行监督职能，有所作为。新刑诉法规定了检察机关羁押必要性审查制度，这既有利于及时、准确地惩罚犯罪，维护公民、社会和国家利益，同时也对刑事诉讼参与人包括犯罪嫌疑人、被告人合法权利的起到合法保护作用。但新刑诉规则规定羁押必要性审查工作由侦监、公诉、监所三个部门分散承担，且相关法律规范和工作制度不健全，导致羁押必要性审查工作效果不佳。本文从驻所检察工作职能出发，针对构建以监所部门为主导的羁押必要性审查工作机制的相关问题做一番探讨，以期进一步完善该项工作机制，进一步提升其工作效能。

　　一、以监所部门为主导开展羁押必要性审查工作的必要性

　　1、承办部门较分散。新刑诉规则虽已对羁押必要性审查作出了明确的职责分工，检察机关内部有侦监、公诉、监所三个部门可以进行羁押必要性审查。但由三个部门分散承担羁押必要性审查职责，“共同管辖”问题不可避免，容易产生相互推诿和扯皮情况，而且三个部门单独审查，认定的标准不统一，决定权不明确，容易造成部门之间的矛盾，阻碍刑事诉讼的顺利进行，造成司法资源的浪费，导致羁押必要性审查制度不能落实到位。

　　2、法律规范不完善。新刑诉法第93条确立了羁押必要性审查制度，将审查主体确定为检察机关，但是该规定比较原则，没有对审查形式、审查标准等具体操作性问题做出细致规定。新刑诉规则第616至621条对在检察机关的内部羁押必要性审查分工、审查内容、审查方式等做出具体规定，构建了羁押审查的主体框架，但是各部门的职责范围、沟通协调机制、流程设计等内容需要在实践中进一步探索，使得这一制度在一定程度上缺乏统一性和可操作性，而且羁押必要性审查后的检察建议也缺乏刚性执行力。

　　3、工作机制不健全。羁押必要性审查不仅是检察机关的职责，其良好开展还需要与办理案件的公安机关和审判机关做好充分的沟通协调。羁押必要性审查作为一项基本工作制度，需要建立公、检、法三方职责分工、信息通报、争议解决等工作机制。但即使在检察机关内部侦监、公诉、监所、案管、侦查等部门都并未建立统一的羁押审查工作机制和办理流程。

　　4、启动方式较被动。基层检察机关启动羁押必要性审查的方式多为当事人申请，检察机关主动审查情形较少。基层检察机关案多人少矛盾非常突出，时间紧，任务重，办案人员月均办案量相当大，为了尽快消除积案，降低未结案数量，节省办案时间，办案人员多有“怕麻烦”的心理，对可羁押可不羁押的一般就选择继续羁押，主动审查羁押必要性的情形较少。而且启动羁押必要性审查案件类型比较有限，主要集中在交通肇事、故意伤害、盗窃等案件，其余的案件类型分布相当少。

　　二、以监所部门为主导开展羁押必要性审查工作的可行性

　　1、监所具有客观中立的审查立场。侦监部门的客观中立性仅存在于审查逮捕阶段，一旦逮捕决定作出，这种客观中立性就不复存在了。批捕工作如果出现不当或者错误，没有了客观中立性，就可能为避免损害自身利益而放弃羁押必要性审查职责。任何人不得作为自己案件的法官，为了维护自然正义，侦监部门不宜承担羁押必要性审查的主要职责。公诉部门的职能是审查起诉和支持起诉，为了保障诉讼的顺利进行，对犯罪嫌疑人予以释放或者变更强制措施有一种天然的排斥心理，因此也不宜以公诉部门为主承担此职责。而监所部门未参与案件的审查逮捕，不存在先入为主的思维定势，也不是办案部门，与案件没有利害关系，没有维持羁押的天然倾向，具有客观中立性。

　　2、监所部门具有了解信息的优势。监所部门在看守所有派驻检察人员，能够及时了解犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间的表现，包括是否认真遵守监规、是否有悔罪表现、有无自首立功情节等等，方便听犯罪嫌疑人、被告人的意见，相较侦监部门、公诉部门具有信息上的优势。

　　3、符合监所部门的业务属性。承担羁押必要性审查职责并未超越监所部门的法定职权，无需改变法律，无需增加司法成本，在现有的法律框架内简便可行。构建以监所部门为主导的羁押必要性审查制度，将使监所部门从单纯的看护型监督变成全方位的审查型监督，全面提升监所部门在整个检察机关的业务属性，适应监所部门机构更名的需要。最高人民检察院检察理论研究所研究员但伟曾在接受《法制日报》记者专访时指出：“建立由驻看守所检察官直接参与的羁押必要性审查工作机制，是探索建立公民权利救济机制、深化司法改革、明确检察监督权力运行边界和效力的工作机制模型。通过创新这项工作机制，可以为建立中国特色社会主义权利救济机制、落实检察监督权和新一轮的司法改革提供切实可行的思路。”实践中，上海市检察机关已在全市探索推行羁押必要性审查工作归口监所部门负责，且取得较好的效果。

　　三、以监所部门为主导开展羁押必要性审查工作的构想

　　1、明确检察院内部各部门间的职责分工。既然在现有的组织架构下，建立由监所部门主导的羁押必要性审查工作机制是一个合理的选择，那么，为避免职能交叉，造成职权行使中的冲突和司法资源的浪费，有必要进一步明确检察院内部各部门间的职责分工和工作规则：一是明确监所部门为羁押必要性审查的职能部门，侦监、公诉部门在工作流程中发现有不需要继续羁押犯罪嫌疑人情形的，控告申诉部门收到有关请求启动羁押必要性审查程序、释放或者变更强制措施的申请后，均应向监所部门通报有关情况；二是监所部门在进行羁押必要性审查的过程中，侦监，公诉部门应在案件信息上予以配合，确保监所部门能够掌握案件的全程动态；三是监所部门经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的，应当征求有关办案部门的意见，意见出现分歧时，提交检察长或检察委员会决定。

　　2、提高监所部门审查监督能力。羁押必要性审查工作相对监所部门原有工作职能来说是一个新的领域，在运作初期势必将面临一定的磨合和挑战。鉴于当前监所部门的人员结构和队伍力量与要工作要求之间存在差距，可从侦监、公诉等业务部门选派能力匹配的人员充实进来，与监所检干部组成办案组，专门负责羁押必要性审查工作，以确保检察机关这一新工作职能的顺利实现。 

　　3、拓宽审查适用范围。完善逮捕后权利告知制度，驻所检察人员通过权利义务告知书和谈话教育，告知入所人员和被批捕人员申请变更强制措施或者进行羁押必要性审查的权利和程序，促进在押人员积极配合案件办理，尽快满足羁押必要性审查条件，争取早日回归社会。建立羁押必要性初审评估机制。充分利用现有司法资源，建立羁押必要性初审评估机制，将更多的在押人员尤其是外来人员纳入羁押必要性审查范围，将更多的案件列入羁押必要性审查范围。监所部门充分利用现有条件，对条件基本成熟的在押人员及时主动启动羁押必要性审查工作。此举将将进一步扩大审查适用范围，提高审查效率，使犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人及时了解和行使其合法权利。

　　4、完善非羁押性强制措施。羁押必要性审查之后确有必要改变强制措施的，就需要适用取保候审、监视居住等非羁押强制措施。传统的取保候审，其监管方式在社会人员高度流动，司法资源有限的情况下容易导致犯罪嫌疑人脱保，诉讼保障功能不足，因此需要创新取保候审的监管方式，加大对脱保行为的惩治力度。而监视居住制度往往需要较大的司法投入，且有时会取代“逮捕”作为另一种羁押手段，因此笔者建议建立统一的监视居住宾馆，进行集中管理，以便积极发挥监视居住对取保候审的补充作用和对逮捕措施的替代作用，为羁押必要性审查提供保障。

　　5、建立公检法执法联动工作机制。为避免检察机关对羁押必要性的审查监督缺乏刚性，检察机关应当及时与公安机关、法院进行沟通，会签相关执法文件，统一执法理念，建立公检法联动工作机制。一是明确监所部门在羁押必要性审查过程中的工作职能，赋予监所部门相应的调查、阅卷、听证权；二是建立羁押必要性审查中的信息沟通机制，规定羁押必要性审查过程中公安机关、法院与检察机关之间互通案件相关情况及审查结果的义务和规则；三是就审查后的检察建议的执行力问题达成一致意见，突出此类检察建议较之一般建议的特殊性，明确督促纠正和落实的途径，增强羁押必要性审查制度的实效性。